Met emissiemonitoring naar doelvoorschriftenvergunning

De vergunningsverlening in Nederland zit nu zo in elkaar, dat je een omgevingsvergunning milieu of een vergunning in het kader van de Wet natuurbescherming aanvraagt bij het bevoegd gezag voor je een bedrijf opricht of een stal plaatst, uitbreidt of renoveert. De vergunningsaanvraag kan worden getoetst op ammoniak, geur en fijnstof. Bij geur en fijnstof gaat het om blootstelling, bij ammoniak om depositie.

De verspreidingen van belastende stoffen als gevolg van een vestiging, uitbreiding of renovatie van een veehouderij, komen voort uit het rekenmodel Aerius. Daardoor is er een bepaalde onzekerheid, die volgens de rechtbank te groot is voor de zekerheid die de Wet natuurbescherming vraagt. Ook als de simulatie voor de gemiddelde Nederlandse stal klopt, kan een individuele stal meer of minder emitteren en deponeren, wat voor ammoniak wettelijk dus niet tolereerbaar is. Ten tweede is gebleken dat de emissiearme technieken en stalsystemen niet altijd doen wat ze beloven, zodat de vastgestelde emissie per dierplaats wordt overschreden waardoor ook het gemiddelde emissiegetal de werkelijkheid niet representeert. Bovendien wordt, nadat een stal volgens de vergunningverlening is gebouwd, niet meer gecontroleerd of een bepaalde emissie niet toch overschreden wordt. Geen veehouder weet immers hoe hoog of laag zijn of haar emissie is.

Er is voor de veehouder dus geen handvat noch een drijfveer om op emissie te sturen. Een flinke lijst studies toont aan dat in individuele gevallen de ammoniakemissie overschreden wordt. Dit gaat om gevallen in de hele sector waarbij varkens (conventioneel 3 kg ammoniak per dierplaats per jaar) het best uit de bus komen. Dat de emissies van een individuele stal van de vastgelegde gemiddelde standaarden afwijken, is niet verbazingwekkend als je weet dat slechts bij twee of vier stallen is gemeten wat het effect van een emissieverlagende technische maatregel is, of in de tijd van de ‘groenlabelstal’ tot 2010, bij slechts één stal. Ook door onjuiste installatie of gebruik, onjuist onderhoud en veranderingen van het bedrijfssysteem, kan de werkelijke emissie afwijken van de vastgestelde emissiewaarde.

Concluderend kun je stellen dat gedrag en motivatie van de veehouder een rol hadden moeten spelen in de totstandkoming van de emissiewaarden van technische maatregelen en emissiearme stalsystemen. Dat er in het kader van emissieverlaging te veel wordt vertrouwd op techniek is de belangrijkste conclusie uit een recente studie van Gremmen et al. (2023). Op bijvoorbeeld broeikasgassen en endotoxinen die emitteren uit stallen, wordt nu overigens niet getoetst. De provincie Noord-Brabant heeft overigens wel een toetsingskader voor endotoxinen.

Ontwikkeling doelvoorschriftenvergunning

WLR-onderzoeker Albert Winkel verzorgde op 9 oktober een workshop over een nieuwe manier van emissies vergunnen aan veehouderijen tijdens het symposium ‘Veehouderij van de toekomst en onze gezondheid’ georganiseerd door het kennisplatform veehouderij en humane gezondheid. Een thema dat de laatste jaren bespreekbaarder is geworden door de opkomst van sensoren die emissies beter kunnen meten en ook steeds betaalbaarder worden.

In zijn presentatie ging Winkel vooral in op de emissie van ammoniak. Een vergunning voor een veehouderij bevat uiteraard voorschriften voor emissies van meerdere stoffen. Alleen voor ammoniak werd gekeken naar hoe een overgang van middel- naar doelvoorschriften eruit zou zien. Het ministerie van LNV heeft volgens Winkel de sterke wens deze mogelijkheid ook voor emissies van andere belastende stoffen uit de veehouderij na te gaan.

Sinds de jaren 90 zijn talrijke, Na alle, vrijwel allemaal technische, maatregelen getroffen in de vorm van additionele technieken of emissiearme huisvestingssystemen om de emissie van ammoniak te verminderen. Nu staan we een nieuw tijdperk. Overigens is het niet gek dat de wettelijk erkende maatregelen die getroffen konden worden door veehouders, vooral van technische aard zijn. De wetgeving had immers ook dit technische karakter. Alle maatregelen zijn middelgericht en een ondernemer kan met management bij de meeste maatregelen nauwelijks verschil maken. Bij een doelvoorschrift wordt de emissie in de stal continu met sensoren gemeten zodat de veehouder kan sturen met het doel om de emissie beneden de vergunde gehaltes te houden. 

Van middel- naar doelvoorschriften

Continu meten van emissies is de standaard in de industrie. Er zijn veel pleitbezorgers voor toepassing van dit principe in de veehouderij nu er de laatste jaren betaalbare sensoren zijn gekomen die technisch van voldoende kwaliteit zijn om emissiecomponenten van stallen te meten. Maar het gaat om meer dan goede sensoren. Het gaat om een pakket van sensoren voor het meten van de uitlaatconcentratie, de achtergrondconcentratie en het ventilatiedebiet plus een dataplatform en een dashboard voor zowel de veehouder als de omgevingsdienst. En niet onbelangrijk is de juridische verankering.

Er wordt nu gewerkt aan doelvoorschriftenvergunningen voor de emissie van ammoniak voor twee varkenshouders in Gelderland. LNV, Omgevingsdienst Achterhoek en de provincie zijn hierbij betrokken. Een commerciële partij zal op deze bedrijven de emissiemonitoring als dienst gaan uitvoeren. Winkel zegt dat er medio januari een protocol zal dat commerciële dienstverleners voorschrijft hoe te monitoren. Gelijktijdig worden ook de sensoren van verschillende leveranciers beproefd en worden onderzoeken opgezet op een melkvee-, pluimvee- en varkensbedrijf waar frequent ‘goudenstandaardmetingen’ gedaan zullen worden voor fijnstof en ammoniak en later mogelijk ook voor geur. Het commerciële meetplan voor deze bedrijven wordt beoordeeld door het regieorgaan doelvoorschriftenvergunning (zie kader) waarbij het doel is om tot een gestandaardiseerd meetplan te komen. Winkel pleit voor een hoog ‘ingangsniveau’ voor het meetplan bij de eerste twee casussen om de kans te verkleinen later door een rechter te worden teruggefloten.

Winkel denkt overigens niet dat het huidige middelvoorschriftenstelsel volledig kan worden vervangen door een doelvoorschriften­systeem. Hij is van mening dat hybride systemen nodig zijn. Ook de toets vooraf blijft nodig. Dan zijn er nog maatregelen zoals weidegang, waarvan de effecten op emissie niet volledig kunnen worden gemeten en waarvoor dan toch een theoretische correctie nodig is. Ook als koeien voor het melken naar een wachtruimte buiten de ligboxenstal worden verplaatst, wordt het met sensoren meten van stalemissies uitdagend. Winkel heeft zelfs zijn twijfels bij de haalbaarheid van emissiemonitoring in open stallen voor bijvoorbeeld melkkoeien en melkgeiten en ook leghennen. Niet voor niets zijn varkensbedrijven gekozen voor de eerste casussen.

Een probleem ontstaat als een veehouder met de beoogde technieken en maatregelen er niet in slaagt beneden het vergunde emissieplafond te blijven. Moeten er dan dieren uit de stal of moet er in nieuwe technieken geïnvesteerd worden? Kortom, een ondernemer die graag aan het roer zit zal de emissiemonitoring omarmen, de ondernemer die voor zekerheid kiest zal meer voelen bij een middelvoorschriftenvergunning.